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养老金结构与战略:中国决策的十字路口

  文/杨燕绥

  中国正在接近深度老龄社会,养老金结构混乱,政府欠账和承诺过多,激励性不足。如何合理界定基础养老金,完善个人账户养老金以缓解其压力,是一举带动其余的积极战略问题,而不仅是财务问题。

  福利制度设计大师贝弗利奇(William Ian Beardmore Beveridge,1908~2006)认为:“在确定国家最低保障水平时,应当给个人留有一定空间,使其有积极性参加保险(积极就业),为自己和家人提供更高水平的保障。”这里描述了“国家供面包”与“自己买黄油”的结构效应及其发展战略。养老金包括公共计划和个人计划,前者称基本养老金,是保障老年人日常基本生活开支的现金流;后者称补充养老金,用于改善老年生活。前者的价值在于稳定人生和社会,后者的价值在于促进就业和增加积累。

  养老金改革需要政治决策

  贝弗利奇在20世纪40年代英国进入老龄社会时强调:“老龄人口规模巨大,一方面,养老金应避免老人陷入贫困;另一方面,每增加1先令养老金都要付出昂贵的代价。养老金政策不应催促人们退休,强迫有工作愿望和工作能力的人退休,强迫没有工作能力的人在岗位上挣扎,都是错误的、不公正的,是任何社会保障制度都要避免的。”

  70年后的中国出现了同样的人口结构,1991年职工养老金开始实施统账结合的结构性改革。1998年,国有企业减员增效改革不得不让大批有工作能力的人员提前退休,此后始终没有为此做出预算和补偿,试图用后人缴费弥补前人的账(这可能成为政府失灵的典型案例之一),因不能全国统筹和遇到人口老龄化,这个平衡在2014年以后很难再持续下去(28%费率需要降低,内部赡养比开始低于3:1)。一面是约3万亿元人民币职工个人账户空账记录(事实负债),另一面是部分劳动力流入城市的养老保险费累计结余3万亿元人民币(不平衡的结余),中国养老金的抉择进入一个十字路口。

  第一,养老金等于未来1/4人口的1/4日常开支,这是一个巨大的政治问题,不能由几个部门和少数人决定,应当发动国民教育和社会讨论,在晓以利害后由党中央作出决策。亟待偿还旧账和规划未来,不偿还旧账会损失政府信誉;缺乏精算与法律保障的增加养老金允诺,会导致大规模的财政危机。为此,需要区分政府责任和财政部门的责任,财政部门仅对现收现付的基本养老金和政府补贴有发言权,不能决定养老金制度结构和战略。

  第二,中国正在快速地进入深度老龄社会(约10年)和接近超级老龄社会(约25年),60岁以上人口已达到2.2亿,现行政策在催促人们退休。2010年人口统计数据显示,约有40%女职工在50岁和男职工在60岁之前领取养老金退出正规就业,目前干活的人数在迅速减少、领钱的人数在迅速增加,社会保险基金收入增长率低于支出增长率;早退休的人由于缴费记录少而领取低水平的养老金,如果没有个人积累,在遇到通货膨胀时难免沦入银发贫困群体。总之,不良的社会数据对宏观经济发展很不利,养老金决策至关重要,需要当机立断,既不能拖延,也不允许出错。

  “水能载舟,亦能覆舟”

  发达国家均通过养老金法律来规范国家与国民的养老金关系。一方面,促进就业和规范用人单位、职工和居民的缴纳税费责任,为养老金计划开源;另一方面,承诺政府的基本养老金支付责任,为老遗残人口提供基本保障。在国家进入老龄社会后,这个规划和承诺非常重要,且需要兼顾公平性、激励性、持续性和流动性。

  “二战”后,发达国家纷纷进入老龄社会(见表1),国际劳工组织《社会保障最低标准公约》(102号)要求养老金替代率达到工资的45%(此后建议书将其提到55%)。绝大多数发达国家加入了102号公约,英国基于公民关系巩固国家养老保险计划,德国基于劳动关系巩固社会养老金保险计划,养老金待遇逐渐提高。一些欧盟国家提到退休前收入的80%以上,公共养老金趋于“一大二公”,越来越像社会主义福利。美国没有及时加入这个公约,而是按照“先就业、后福利”的补缺原则巩固老遗残持续收入保障计划,养老金替代率始终在40%左右。总之,发达国家在战后迎来社会稳定和经济快速发展的局面。

  值得关注的是,“养老金福利梦”一旦遇到人口老龄化和经济低增长的挑战,稳定社会的基石就可能演化为“定时炸弹”。20世纪70年代,发达国家纷纷进入深度老龄社会(见表1),劳动人口与老龄人口的比例约为5:1,缴纳税费人口与养老金领取人口比例约为3:1,养老金税费约占工资的17%,养老金支付约占财政支出的20%。如果沿用传统方式由国家独立承担人口老龄化后养老金支付风险,政府将面临财政负担趋重和劳动力市场趋弱的双面风险。年轻人对公共养老金失去信心,为避高额税费而选择非正规就业;大龄人员为搭乘“公共便车”而拼命提前退休;随着领钱的人数多于工作的人数,社会问题将导致经济陷入恶性循环圈,公共养老金悲剧随时可能爆发,如同今天的希腊。

  1994年,世界银行[微博]发布报告《预防老年危机,保护老年人及促进经济增长政策》,引起全球养老金模式和结构性改革的浪潮,发达国家在夯实基础养老金的同时,以极大的创新精神联合国[微博]民和利用市场机制开辟养老金第二支柱,即个人养老金。一方面,修订养老金法律,增加领取基本养老金的条件,相对降低基本养老金支付水平(德国为个人工资的42%,美国41%,英国39%,日本37%)。另一方面,通过减免延期征税激励(减税额占GDP的0.5%~1.5%),强制或鼓励个人通过就业、储蓄和投资来增加养老金的充足性。在34个OECD成员国中,公共的、强制储蓄的和自愿储蓄的养老金总替代率为平均工资的61%,约占财政支出的16%,占GDP的8.3%(预测到2020年为9.8%,2030年为10.6%,2040年为11.2%,2050年为11.7%)。

  2010年以后,发达国家陆续进入超级老龄社会,在OECD国家《发展规划(2010-2060)》中,将人口年龄结构变化和老年赡养比纳入经济社会发展常态,指导养老金制度改革,主要措施包括:劳动年龄与人均寿命挂钩,延长到70岁,实现劳动人口70%就业参与率,增加养老金待遇与缴费的关联性;建立早减晚增的养老金领取机制(见表2),引导国民增加就业和延迟领取养老金;针对碎片化问题整合基金管理和信息管理机制,降低管理成本和提高服务水平。

  个人养老金:社会进步的强心剂

  个人养老金包括强制个人储蓄、自愿储蓄(职业养老金、个人储蓄),通常在税前列支,计入个人账户,依法市场经营,并非传统的家庭储蓄,是政府联合个人和市场共同经营的养老金计划,是具有信息时代特征和适应老龄社会的养老金制度创新。其八大创新价值如下:一是政府让渡了一部分税收(在OECD成员国占GDP的0.1%~2.0%),降低了税制成本和提高了税费利用率;二是企业增加了部分定向福利成本,密切了劳资关系;三是培育了受托人和机构投资者,扩大了资本市场规模,深化了资本市场的治理水平;四是将市场的一部分收益转化为养老金,增加了养老金积累渠道;五是激励了个人增加就业、缴费和延迟退休的积极性;六是增加了劳动力市场供给,抑制了养老金税费率上升,促进了企业发展;七是推动了国民投资教育,增加了老龄人口的财产性收入,改善了养老资产结构,提高了老龄人口的购买力;八是推动了政府职责转变和授人以渔的公共治理能力建设。

  截至2011年,在OECD成员国中有18个国家建立了强制性个人储蓄计划(覆盖15~64岁人口),在荷兰覆盖职工的88%,智利为75.6%,瑞典为70.5%,澳大利亚为68.5%;有18个国家建立了自愿型职业养老金计划,在德国覆盖职工的56.4%,加拿大为33.4%,英国为30%,美国为41.6%;有22个国家建立了自愿型个人养老储蓄计划,在捷克覆盖职工的62.1%,德国为35.2%,新西兰为63.7%,英国为11.1%,美国为22%。

  个人养老金有实际账户(DC)与名义账户(NDC)两类。实际账户即指对账户资金进行实际投资运营,养老基金持有人直接(个人管理)或者间接(受托人管理)承担投资风险和获得投资收益的制度安排。2013年,OECD机构投资者年累计资产总计92.6万亿美元,其中24.7万亿美元来自养老基金,5.1万亿美元来自公共养老储备基金,占总计资产的32.18%;养老基金资产占GDP比例加权平均值从2012年的77.1%上升到84.2%;其中荷兰到达最高值,为166.3%。德鲁克(Peter F.Drucker,1909~2005)断言,静悄悄的养老金改革使美国工人拥有了大量资产,在实际上进入了社会主义。截至2013年,在16个OECD成员国中,养老金年均净投资收益为4.5%,其中美国最高为11.7%,丹麦最低为4.7%。

  此外,为避免投资风险,也有少数国家尝试名义账户,将雇主缴费、个人缴费、税收减免和投资收益均作为权益计入个人账户,待退休后由计划发起人兑现。需要指出的是,名义账户制度需要依赖严格的法制和精算基础取得参保人的信任,养老金权益所有人承担信任风险。

   “二元结构”养老金改革越早越好

  经过30多年养老金结构调整,国家和个人的养老金关系发生了质变(见表3),以适应人口老龄化。一方面,养老金支出占GDP比重从5%升到10%~14%,但美国和英国公共养老金仅占6%左右,法国仍以公共养老金为主,德国二元结构养老金初见成效,澳大利亚控制有效,希腊的情况比较糟糕。另一方面,老龄人口的资产结构发生变化,以美国为例,转移支付、劳动经营和资本利得各自约占1/3,老龄人口拥有优质的资产结构,可以降低企业和劳动人口的赡养负担,提高购买力和拉动经济发展。

  中国正在接近深度老龄社会,养老金结构混乱,政府欠账和承诺过多,激励性不足。由于个人账户不确定,社会公众士气不足,很多青年人因费率高更愿意选择非正规就业;很多大龄人员想尽办法提前退休和反对延迟领取养老金;中年人养老保险个人缴费多年,正在担忧血本无归。如果因为遇到财务问题和治理能力问题而放弃和继续做空个人账户,则将失去激励个人的手段,将未来养老金支付负担全部集中在政府肩上,违背了分散风险的原则。

  不能得到社会支持的公共政策是无法持续的。做空个人账户后,职工养老保险沦为现收现付的政府担保模式,国民对基础养老金的期望值越来越高,养老保险支出增长快于收入增长,当年资金缺口越来越大。因此,亟待合理界定基础养老金,完善个人账户养老金以缓解其压力。

  十八届三中全会坚持统账结合模式,提出“基础养老金中央统筹、实现精算平衡、完善个人账户和保护受益人利益”的指导思想,完全符合中国老龄社会时间表和养老金制度建设原则。“全覆盖、保基本”的国民基础养老金越早越好,但不是越高越好。2014年,中国已经完成机关事业单位与企业职工养老保险整合、城乡居民养老保险整合,由此构成了一个由职工基础养老金和居民养老补贴组成的国民基础养老金的雏形,亟待完善参保人信息系统、建立基础养老金税制(由社会保险费制转移,夯实费基,适度降低企业费率从20%到15%左右,分解职工缴费4%进入社会统筹)、分别建立职工和居民两类基础养老金待遇调整机制(职工基础养老金不高于社会平均工资的40%,居民养老补贴不高于上年度消费支出的40%)、通过社会保障一站式服务系统支付养老金。目前,领取职工养老保险的人数尚未过亿,“老人老制度”的成本尚可接受,而决策越晚则转制成本越高。

  “人人参与、人人拥有”的个人养老金越多越好,但不是政府管得越多越好。近10多年来,中国职工和居民开始拥有养老金个人账户,但职工账户被做空,居民账户在贬值,职业年金和企业年金是集体户。清华大学养老金指数显示,中国养老金的公平性有所提高,流动性有所改善,但持续性在不断下降。为此,根据安联养老金持续性指数排名,中国在50个国家中排第45名。如果用职工养老保险缴费的4%,加上用人单位配款4%和自愿储蓄,实实在在的个人养老金账户可以让人们看到实惠,进而激励就业、参保和延迟领取养老金,培育养老金受托人制度和养老金市场规制。可见,充足的养老金是改善老年生活和拉动“银色经济”的助力。

  总之,全覆盖、保基本的基础养老金是政府责任,但不能包揽太多,要预防公共悲剧。此外,政府和国民都应当学会管理养老金账户,这种参与和分享代表着社会进步。即使主张将企业缴费和职工缴费全部计入个人账户的大名义账户制,也应当留出1/3由个人参与和市场运营。所以,在法制健全和精算基础良好的瑞典,在实行名义账户养老金计划的同时,还是留出了一部分资金给实帐运营。可以说,这是一举带动其余的积极战略问题,而不仅是财务问题。

  (作者为清华大学公共管理学院教授、博士生导师、就业与社会保障研究中心主任)

责任编辑:汉网

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