2015年底中央深改组第十九次会议审议通过的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（下称《意见》）昨天正式全文发布，明确了超生、非婚生等8类无户口人员登记常住户口。禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，切实保障每个公民依法登记一个常住户口。

《意见》指出，依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，要坚持以问题为导向、以改革为动力，着力解决无户口人员登记户口问题，为创新人口服务管理和构建新型户籍制度奠定坚实基础，更好地服务和保障民生、促进社会公平正义、推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

《意见》中要求对无户口人员区别情况分类实施政策，并坚持综合配套，将户口登记与健全完善计划生育、收养登记、流浪乞讨救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。明确了禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，努力实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。

《意见》明确了不符合计划生育政策的无户口人员，未办理《出生医学证明》的无户口人员，未办理收养手续的事实收养无户口人员，被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员，农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，以及其他无户口人员等8种情况下依法登记户口的具体政策。

为了保障无户口人员户口登记工作顺利进行，《意见》要求各地区要深入开展摸底调查，梳理本地区户口重点问题，摸清本行政区域内无户口人员底数及有关情况。同时规范受理审批程序，及时办理无户口人员户口登记，升级完善人口信息系统，加强对无户口人员人像、指纹信息备案和比对核验，确保登记身份信息的准确性和户口的唯一性。各部门如果有与《意见》精神不一致的政策，要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。

释疑

计划生育政策严禁与落户、入托、入学等相挂钩

《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》发布后，后续政策保障如何跟上？日前，公安部、民政部、教育部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委有关负责人就《意见》相关情况及做好政策衔接等回答了记者提问。

超生人员登记与计生政策如何协调？

严禁将落实计划生育政策与落户挂钩

相关负责人表示，国家卫生计生委高度重视解决超生子女落户问题。早在上世纪80年代就出台有关政策文件，明确禁止将政策外生育与落户挂钩。1988年，原国家人口计生委与公安部联合印发《关于加强出生登记工作的通知》，要求“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，对未办理独生子女证、没施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政处罚和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户”。此后多次重申。

国家卫生计生委组建后，多次要求各地禁止将计划生育与落户、入学、低保等捆绑，并开展督查。最近，国家卫生计生委印发了《关于贯彻落实中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理决定的通知》，再次强调严禁将落实计划生育政策与落户、入托、入学等相挂钩。

《意见》出台后，国家卫生计生委将继续指导地方卫生计生部门，积极配合公安部门，做好无户口人员登记户口工作。其中，对不符合法律法规规定生育的公民，由各地依法妥善处理。无户口人员办理户口登记后，均可根据自身情况，按照政策规定参加并享受相应的卫生和计划生育服务。

公安部门如何开展“黑户”登记？

对无户口人员登记将开辟“绿色通道”

公安部提出了6点工作安排，先是摸底排查，将部署各地公安机关开展全面摸底排查，深入社区村组，上门入户走访，摸清本地无户口人员底数及有关情况。同时制定具体实施办法，报省级人民政府批准并向社会公布，清理相关政策文件。

在受理户口登记的同时，严查借机办理假户口违法犯罪，对办理登记民警实行终身负责制，依法依纪严惩违法违规行为。对群众积极宣传，引导无户口人员主动到公安机关申请办理户口登记。

此外，对无户口人员登记将开辟“绿色通道”，公安派出所确定专人受理群众落户申请，符合规定的，当场受理；申请材料不齐全的，一次性告知群众所需补齐的材料。规范审批程序，需要调查核实的，会同有关部门抓紧核实，尽快办理户口登记。有条件的地方，根据实际情况缩短制发证周期，让落户群众尽快领到居民身份证。

无户口适龄儿童上学问题如何保障？

必要时可以先入学后办户口登记手续

据介绍，经过各方持续努力，目前无户口的适龄儿童少年中，大部分已进入学校接受了义务教育，但仍有一部分人由于种种原因，未能正常入学就读。

《意见》出台后，新登记户口人员享有与当地户籍人口平等受教育权，非义务教育阶段儿童少年应按照相关规定和要求录取入学，义务教育阶段的适龄儿童少年要按照《义务教育法》规定，依法保障他们平等接受义务教育。对于无户口或暂未办理户口登记的适龄儿童少年，也要保障他们接受义务教育，教育部门和学校不能因为无户口、不符合计划生育政策等理由拒绝接收入学。

具体操作看，县级教育行政部门要全面掌握辖区内居住的新登记户口和暂无户口的义务教育阶段适龄儿童少年情况，“一人一案”做好工作，立即安排就近入学，指导学校依据学生年龄和学力等情况安排在合适的年级就读。必要时，可以先入学后办理户口登记手续。要为学校所有入学的适龄儿童少年建立学籍和学籍档案，且不得收取任何额外的费用。

学校要应用全国中小学生学籍信息管理系统，为所有入学的适龄儿童少年建立学籍和学籍档案。对于新登记户口、暂无户口学生与其他学生一视同仁，不得收取任何额外的费用。

对于特殊群体，例如适龄随迁子女、留守儿童、残疾儿童要重点对待。随迁子女符合条件的由流入地政府协调安排入学，不符合条件的劝告回原户籍地就学，由户籍地县级教育行政部门安排就近入学。

“黑户”落户后如何享受社保待遇？

为其参加社会保险提供服务和便利

人力资源和社会保障部门表示，将按照《意见》精神和要求，积极做好相关政策衔接，并为无户口人员登记户口后参加社会保险提供服务和便利。

养老保险方面，按照现行政策，年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可在户籍地参加城乡居民养老保险，并按规定享受养老待遇。已经就业的，应按有关规定参加职工养老保险。

在医疗保险方面，目前覆盖城乡全体居民的基本医疗保险制度已初步形成，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗分别覆盖了城镇就业人口、城镇非就业人口和农村人口。无户口人员办理户口登记后，均可根据自身情况，按照政策规定参加相应的社会保险并享受相应待遇。

观察

与户口登记脱钩后社会扶养费还收得上来吗？

“黑户”问题由来已久。统计数据显示，中国目前约有1300万人没有登记户口，这些人大多没有社会保障，在出行、工作和受教育等方面举步维艰。他们游离在社会管理之外，增加了社会不稳定因素，也给各地的户籍管理、人口统计等工作带来难度。

1300万“黑户”中六成以上是超生人员

在这1300万“黑户”中，60％以上是超生人员，这与一些地方长期将计划生育等政策与户口登记捆绑有直接关系。为了落实计生工作，一些地方把上户口作为控制超生、确保社会抚养费征收的条件，造成父母不交罚款孩子就上不了户口的现象。

超生又交不起罚款，是目前很多“黑户”存在的原因。

事实上，《中华人民共和国户口登记条例》中，从未要求超生婴儿上户口需要提前缴纳社会扶养费。只是在计划生育政策的执行过程中，有地方“发明”了这样一个“有效”的收缴办法，引致各地竞相模仿。比如目前北京市公安局网站上有关办理出生登记的介绍中，依然明确写着超计划生育、非婚生育婴儿等违反法律法规规定生育的，须持婴儿出生医院填发的《出生医学证明》和婴儿父亲、母亲的《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》及婴儿母亲户口所在地计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明办理。

在实际操作中，这条“潜规则”到底发挥了多大的作用呢？对于想生孩子的富裕人群，完全可以负担得起社会扶养费。比如张艺谋就为其超生子女缴纳了748万元罚款。对于家徒四壁且生育多个子女的家庭而言，缴纳社会抚养费较为困难。比如2013年媒体曝光的陕西省商南县白鲁础乡小川村陈道清夫妇，12年间先后生育了10个子女，但经济拮据，连2000元的手术费都需要借钱，9个超生子女的罚款更是交不起。

多地出台政策禁止“先收费再上户”

国家卫计委多次要求各地禁止将计划生育与落户、入学、低保等捆绑，并开展督查。各地也在保证超生“黑户”落户上有了一些尝试。

2014年开始，陆续有山东、福建等地公安部门出台政策，明令禁止将交纳社会抚养费作为户口登记的前置条件，同时严禁对违反计划生育政策的公民进行违规罚款和其他“搭车”收费。广东2015年除了取消挂钩以外，还明确当事人未在规定期限内足额缴纳社会扶养费的，按规定加征滞纳金；仍不缴纳的，将依法申请人民法院强制执行。

除了超生造成的“黑户”，我国近年来已着手解决无户口人员“落户”问题。2010年全国第六次人口普查后，全国公安机关通过开展户口登记管理清理整顿工作，先后为1000多万无户口人员登记户口。

专家：社会扶养费征收工作将更重

长期从事人口问题研究的国务院参事马力告诉北京青年报记者，户口在中国非常特殊，不仅仅是作为统计的工具，而是和社会各项福利制度密切相关，所有人都有享受社会福利的权利，所以对任何人而言都应该无条件登记户口，所以户口登记和社会扶养费等其他因素脱钩是必然。

同时，计划生育政策也是有法律效力的，虽然现在放开二孩，但三孩还是需要缴纳社会扶养费，如果不缴纳对遵守政策规定的家庭不公平。且社会扶养费制度也会对家庭生育计划造成影响，以控制我国人口在合理范围内。即便与户口登记不挂钩，也必须要缴纳。

马力表示，这两件事脱钩以后，社会扶养费的征收任务会更重，需要计生部门做更多的工作。因为家庭本着利益最大化的原则，想多生还不想多交钱是很正常的心理。目前的缴纳流程是由计生部门将社会扶养费缴费单交给当事人，当事人到银行交费，银行将钱直接转给财政。未来可能会出台一些具体措施，比如催缴几次不交，或者做了几次工作还不交的，就要启动法律程序，由法院执行。

八类无户口人员的分类登记户口措施

不符合计划生育政策的无户口人员。政策外生育、非婚生育的无户口人员，本人或者其监护人可以凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记。申请随父落户的非婚生育无户口人员，需一并提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

未办理《出生医学证明》的无户口人员。在助产机构内出生的无户口人员，本人或者其监护人可以向该助产机构申领《出生医学证明》；在助产机构外出生的无户口人员，本人或者其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，向拟落户地县级卫生计生行政部门委托机构申领《出生医学证明》。无户口人员或者其监护人凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，申请办理常住户口登记。

未办理收养手续的事实收养无户口人员。未办理收养登记的事实收养无户口人员，当事人可以向民政部门申请按照规定办理收养登记，凭申领的《收养登记证》、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。1999年4月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国收养法〉的决定》施行前，国内公民私自收养子女未办理收养登记的，当事人可以按照规定向公证机构申请办理事实收养公证，经公安机关调查核实尚未办理户口登记的，可以凭事实收养公证书、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。

被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员。被人民法院依法宣告失踪或者宣告死亡后重新出现的人员，本人或者其监护人可以凭人民法院撤销宣告失踪（死亡）的生效判决书，申请恢复常住户口登记。

农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员。农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，经公安机关调查核实未在其他地方落户的，可以在原户口注销地申请恢复常住户口登记。恢复常住户口登记后，符合现居住地落户条件的，可以办理户口迁移登记。

户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员。户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，可以向签发地公安机关申请补领、换领户口迁移证件，凭补领、换领的户口迁移证件办理户口迁移登记。不符合迁入地现行户口迁移政策的大中专院校毕业生，可以在原籍户口所在地申请恢复常住户口登记，其他人员可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记。

我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员。我国公民与外国人、无国籍人在国内非婚生育、未取得其他国家国籍的无户口人员，本人或者其具有我国国籍的监护人可以凭《出生医学证明》、父母的非婚生育说明、我国公民一方的居民户口簿，申请办理常住户口登记。未办理《出生医学证明》的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

其他无户口人员。其他原因造成的无户口人员，本人或者承担监护职责的单位和个人可以提出申请，经公安机关会同有关部门调查核实后，可办理常住户口登记。（周宇）