昨日，京津冀协同发展工作推动会议召开，就贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》提出明确要求、作出安排部署。京津冀协同发展，将如何“协同”？如何“发展”？北京将为此做出哪些努力？三地定位有哪些重要调整？“环北京区域”将如何管理？

1 首都的功能到底是什么？

北京履行了过多职能，使得人口过于稠密、交通严重拥堵

今年2月，习近平主席指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。6月，北京市长王安顺表示，有序疏解非首都功能，要统筹好疏解总目标与分领域目标……那么，“首都功能”究竟指的是什么？

中央民族大学发展规划处处长李曦辉在其一篇文章《说说首都功能》中提到，首都的原始功能主要有三层，即经济功能、军事功能和交通功能，其他则是后来衍生出的功能。他认为，作为人口超过两千万的特大型城市，北京享受着作为首都的荣耀，同时由于履行了过多的职能，使得人口过于稠密、交通严重拥堵、环境污染问题凸现。

北京的首都功能有哪些？北京市社会科学院党组成员、副院长赵弘说，主要包含三个层次。首先，是首都的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能；其次，是服务于这四个核心功能、关联紧密的行政事业功能；第三，是服务于前两个层次、与他需求相适应的城市一般功能。

在赵弘看来，北京的非首都功能，即超过首都功能中前两层领域需求，而在规模和体量上又超过需求的城市一般功能。举例而言，比如过多的教育医疗功能、为区域服务的物流、呼叫中心等人力资源密集的产业，以及一些行政办公功能等。

北京国际城市发展研究院院长连玉明认为，北京的非首都功能，也有三层意思。首先，是首都四大核心功能以外的其他功能；其次，是直接导致北京大城市病的功能，换句话说，有的功能虽然跟四大核心功能有关，但可能导致大城市病，也属于非首都功能领域。因为疏解北京的非首都功能，最终要解决大城市病；第三，有的虽然属于首都功能，但是属于对首都功能起到非支撑性或辅助性的功能，例如中央和国家机关的信息中心或服务中心等。

2 北京重点疏解对象有哪些？

专家认为包括工业、物流、教育是疏解对象

对于北京重点疏解的对象是如何确定的，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示，工业是主要疏解对象，北京现在的工业比重占20%，比重不高但总量很大，在四千亿左右，相当于一个中型城市。“由于空间不大，环境容量不大，所以北京并不适宜发展工业，尤其是一般制造业。”

他表示，一般制造业会创造很多就业岗位，这是北京吸引大量外地人口的原因，因此要将一般制造业疏解出去；二是任何工业都会有排放，对北京环境影响很大；三是工业占空间大，比如农田农地；四是比较耗水等大量资源，北京的水资源等本身就很短缺，因此把工业作为首要疏解对象，比如汽车产业等。

第二个是物流产业。物流主要是仓储和批发市场，它们创造很多就业岗位，同时对交通、道路占用比较频繁，“比如火车货运，从全国各地运来，再用货车运到全国各地，完全可以转移到其他城市。”

第三是教育和医疗、培训等社会公共服务业，减少人口压力，带动其他城市发展，通过产业转移扩大其他城市的市场需求，“比如本科教育，并不一定要在北京。”

3 城六区人口目标如何控制？

到2020年，城六区人口将在2014年基础上下降15%

据北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠对新京报记者介绍，到2020年，城六区人口将在2014年基础上下降15%。这意味着，2020年城六区的常住人口将减少191万，达到1084.9万。

根据北京市统计局发布的《2014年北京市人口发展变化情况及特点》，2014年末，北京城市功能拓展区常住人口最多，达到1055万人，占49%；首都功能核心区常住人口相对较少，为221.3万人，占10.3%。综合上述数据可知，2014年年末的城六区常住人口达到了1276.3万人，占北京市的59.3%。

如2020年城六区人口在2014年的基础上下降15%，即意味着2020年城六区的常住人口将控制在1084.855万，相比2014年底减少191.445万人。

目前，北京市常住人口位居前3位的是朝阳区、海淀区和丰台区，3区人口占全市总量的46%。因而在城六区的人口疏解中，三区面临的压力也最大。在今年北京市两会上，三区已经把“人口调控”详尽地写入政府报告之中。其中，“群租房”治理成为了它们今年共同的治理对象。

如丰台区提出控制人员密集型产业发展和住宅项目开发规模，淘汰低端产业，有效带动人口疏解。依法加大对群租房、地下空间的治理力度。建立人口动态监测机制，落实属地调控责任，常住人口增速控制在1.3%以内，逐步降低流动人口总量。

海淀区在政府报告中“亮出底线”，称北京市给海淀区下达了“2015年末常住人口规模控制在371.3万人，比2013年底常住人口增长不超过13.7万人”的任务目标。其表示，将运用“以业控人、以房管人、以证管人、资源纳人”等管理手段，加强人口规模调控。此外，将加强对老旧小区、农村住宅、回迁安置房等各类房屋的出租规范化管理，建立群租房日常治理长效机制，着力防止反弹。

朝阳区今年计划拆除出租大院96家，清退46家市场。目前，西直河石材市场已拆除85%，有半数商户签约到香河。

4 “环北京区域”将如何管理？

京津冀十三五规划或将统一管理环北京区域

此前，北京的城市发展被指为单中心城市结构以及呈现“摊大饼”扩张模式。那么，京津冀协同发展纲要将对北京的城市规划起到何种影响？

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成对新京报记者表示，北京之前的规划客观存在一些问题。北京最开始除了政治、文化中心，还要建成经济中心，于是规划了CBD、工业基地等，吸引银行、企业总部过来。很早北京就开始进行疏解，比如从上世纪80年代开始采取“退二进三”，即将发展第二产业转为发展第三产业，但是在实行时方向却出现偏差，变成了“退出二环转到三环”，形成了蔓延态势。到上世纪90年代，开始建设“十二个新城”，即北京的十二个县城（改区之前），但也事与愿违，新城并没有发展起来，原因在于基础设施不完善、交通不便捷，产业、人口没有被吸引过去。

他称，于是到2004年，专家在给北京做空间布局研究时提出终止北京“摊大饼”的情况，建议主城区终止向外蔓延，同时着重建设两个新城，被政府采纳，重点发展通州和顺义。但由于北京城区未终止“摊大饼”的过程，继续往外拓展，导致饼越来越厚。

肖金成表示，现在要改变这个形势，首先要将产业向其他城市转移，疏解功能，因为原来北京的十二新城已经成为“大饼”的一部分。同时，通州今后的发展要科学规划，与京津冀一体化规划，不再集中功能，控制规模。

北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠表示，新中国成立以后，北京的规划其实没有“摊大饼”，是在执行的过程中慢慢变成了“摊大饼”，“从纲要来看，这不是一个‘摊大饼’的思维，比如要求城六区的人口下降，比如向周边疏解。但是，今后要根据纲要继续做好北京的空间规划和北京城市规划的修编。”

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对新京报记者透露，京津冀三地的十三五规划或将对环北京区域有统一的管理。这个区域的规划不是单个城市的规划，必须有一个更高层级的委员会进行审批把关，“以前的开发和发展是以量取胜，将来是有针对性有品质的开发，改善环境是第一位的、疏解功能优化结构是第二位的、开发是第三位的。”

5 三地定位有哪些重要调整？

突出“创新”；再次强化北京政治中心地位

规划纲要明确，三省市定位分别为，北京市“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

对此，北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠对新京报记者介绍，在这次京津冀定位中，有非常大的创新，突出强调了“创新”的重要性。如第一次把科技创新中心作为北京的城市发展的战略地位，第一次把先进制造业的研发基地作为天津的战略定位，第一次明确提出来河北是科技成果孵化转化基地。对于三地，都十分突出“创新”的功能地位。这就适应支撑了建设创新型国家的战略需要。

杨开忠强调，这一次很明确京津冀要打造“现代化新型的首都圈”，实际上把北京作为我国政治中心的地位再次强化了。这就回答了之前的“迁都”传言。

对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示，北京“四个中心”定位是对首都功能的表述，北京作为首都，突出首都核心功能，由于北京人口规模大增长快是之前功能过多引起的，这次纲要也是根据这点重新进行定位。

此外，天津的定位有所变化，以前国务院批准天津城市规划的是“北方经济中心、国际航运中心、国家物流中心和先进制造业基地”，是“三中心一基地”，现在一个重要的改变是不再讲“中心”，变为“三区一基地”。“将中心变为区不是比以前地位低，某种程度上比过去是高了，现在的‘区’更能体现与其他地区的关系。”

他认为，河北是一个很大的区域范围，对如此大的区域定位比较难。“纲要对河北的定位考虑到当地目前的实际情况，虽然比较抽象但是很准确。纲要强调了京津冀生态环境支撑区，说明发展的同时也要保护生态。”

6 核心功能区如何划分？

保定廊坊纳入中部核心功能区；与北京联系紧密

规划纲要明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。

据《经济参考报》、《燕赵都市报》等媒体报道，北京、天津与河北保定、廊坊共同构成中部核心功能区。

杨开忠表示，保定、廊坊纳入中部核心功能区，这主要是与北京联系的紧密程度来划分的。

“廊坊、保定与京津的关系无论是从地理距离、经济功能上甚至社会人口的联系都很密切。此外，考虑到这些地区可能是未来北京生活功能、流通型服务功能等功能的承接地。”杨开忠说。

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军则认为，廊坊是京津之间的大城市，也是京津关节部位。京津和廊坊构成了一个城市走廊。

“保定被纳入中部核心功能区，也与其他三个城市形成了三角架构，平衡了河北的发展。”杨保军说。

7 如何确保目标如期实现？

首先北京要从产业转移、功能疏解做起

京津冀协同发展领导小组办公室负责人表示，目前京津冀协同发展工作已经有了好的开头，已进入抓紧贯彻落实《规划纲要》的阶段。

北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠表示，突破口首先是非首都功能的转移，此外是互联互通比如交通一体化，必须加快建设轨道上的“京津冀”。

肖金成认为，首先北京要从产业转移、功能疏解做起；其次交通要互联互通，超前规划建设，以减小产业转移压力；三是要发展公共服务一体化，缩小城市间差异；最后是遵循市场化原则，循序渐进，有序转移。

昨日，在新京报主办的“国家战略下的京津冀区域协同发展论坛”上，国务院参事室特约研究员、国家统计局原总经济师姚景源表示，要让京津冀三地所有的生产要素、经济要素和人、资本、技术能够无任何障碍地充分流动，迸发出活力。这一点是协同发展最根本性的问题。

杨保军对新京报记者表示，各个地方要首先树立大局意识，必须要携手共同谋划未来。而三个地方依旧有站在自己的角度思考问题，然后容易看到别人给自己带来的不利影响，没有看到自己给别人带来的不利。协同发展不是简单的协调，今后就要研究这个地区未来的产业发展、公共服务设施的建设，人口的分布，怎样才是更加理智、理性，更加持续的。

杨保军认为，企业有自己选择的权利，政府可通过政策间接来引导。“如可以在不同的区域采取不同的税收政策。国外也有这种先例，比如中心城区太拥挤，就提高中心城区的税收。”

杨保军透露，目前围绕京津冀发展纲要的目标，国家层面已经在细化任务，在拉任务清单，有非常详细的目标任务书计划清单，比如哪些学校和机构，也有具体的落实部门。 李丹丹 邓琦 沙璐)