2014年11月2日，清华大学公共管理学院院长薛澜在中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛上发表上述观点。

 

薛澜称，我国公务员工资体系极其不合理，由此形成了灰色的空间，“在这些灰色空间当中，确实也使得我们一些地方政府很担心，你要每个人仔细去追，每个单位、每个部门可能都会有一些问题”。

 

薛澜表示，在当前强调发挥市场在资源配置的决定性作用的同时，不应该忘记在中国公共部门的重要性。中国目前实际的情况下，政府部门、公共部门还是国家的顶梁柱，所以更多的改革是要怎么样使得政府更好地有效地运作，包括薪酬体制的改革。

 

 

薛澜：非常感谢今天有机会参加研讨会，刚才听了一些发言，非常受启发。因为时间压缩了，对深化改革的成果就尽可能简要说，首先，三中全会明确了关于国家治理这个命题，而且全面提出了深化改革的任务，可以说中国进入了新一轮的改革高潮，而且现在很多措施都雷厉风行在具体推动。

 

面临的主要问题，有几个方面。第一，现在总体大家比较乐观，比较急于求成。前两天我写了一篇文章，标题是顶层设计与泥泞前行，中国国家治理现代化之路。这个泥泞前行，是1959年曾经有一位公共政策研究的非常知名的美国专家写了一篇文章，他讲政策性改革其实不会是非常科学的设计、非常完美地推动，实际上这中间会有大量的不确定性。在这个过程中，还会有各种利益集团的博弈，而且有时候可能要抓住机会，另外你设计得很好的推进，往往很难真正执行。当时讲的是美国的一些政策改革经验，这篇文章成为我们公共政策领域非常经典的一篇文章，很多国家政策改革的实践基本上都是验证了他的这个分析。

 

中国的实际情况也是一样，习近平总书记在好几次讲话中也特别谈到了，中国的改革有形形色色的藩篱需要拆除，有各种各样的利益集团的纠结需要去解开，有更多的潜规则需要提防。所以这个改革过程，可能不会像我们想象的有一个总体的设计方案，然后我们就一帆风顺地往前推进。所以，如果我们真正在2020年形成一个基本的制度框架，那就非常了不起了，所以也许我们需要有一个非常清醒的估计。

 

第二，我们对国家治理现代化的科学规律还得需要进一步认识。实际上我们目前面临的问题，中国的改革是很多层的叠加，有人讲我们是三期叠加，有各种提法。这些问题的叠加使得中国改革的复杂性是前所未有。有时候，表面的现象我们看到了，但是真正的判断很难抓到。

 

举一个例子，传统公共政策里讲的是政府失灵，像我们有公共产品的提供，有信息不对称的情况，有外部性的问题，像环境污染是典型外部性的问题，这些问题需要政府通过公共政策的手段来解决。但是可能其他国家的公共政策没有碰到中国的事，一方面是市场失灵，但是另一方面是市场不完善，中国还是计划经济向市场经济转型的过程。所以，我们还存在产权不清楚，可能存在市场主体还没有发育起来等等问题。所以我们往往有时候把这些问题混淆了，可能问题明明是市场发育不健全，我们认为它是市场失灵，所以政府的手就伸进去了，我们想通过行政的手段来解决，最后延缓了改革，把问题拖得更糟。另一方面，本来政府应该公共政策手段坚决地跟上去，但是他认为是市场的事情，政府就不做了。所以我们看到了很多问题，但是对问题的本质没有抓到。政府的作为、政府的失灵和政府的体制不健全，是同样的问题，社会建设也是这样。对问题的根源，我们没有认识清楚，然后匆匆忙忙地开药方，最后改革是要走回头路的。

 

第三，改革目标路径选择的困难。现在大家讲得非常多的是我们深化改革的核心是调整政府、市场与社会之间的关系。但是政府、市场和社会的关系在不同的公共事务当中怎么样有机地组合，其实在全世界没有一个统一的答案。有一个学者把关于政府到底通过什么样的方式来治理，把它归纳成全世界有四种模式，一种是“空心政府”模式，这种模式下，政府的权力和权威主要被市场和其他的政治组织来分割，政府的实际作用非常有限，形成了一个“空心政府”。还有一种是“去治理化”的模式，这种模式追求的治理的越少越好，不仅政府减少规制，而且包括企业和社会组织之间自我治理也是越来越好，非常强调纯市场的作用。三是以政府为中心的治理模式。政府是合法权力的中心，在公共事务当中要发挥非常积极主动的作用。还有一种是大治理的模式，把各种治理模式综合起来。那么，从国际经验来看，也没有说哪种模式一定就是金规铁律一成不变的。

 

在中国的情况下，在不同的事务当中，政府应该发挥什么作用，市场能够发挥什么作用，社会发挥什么作用，并没有一定之规。不同的地方，正好清华公管学院NGO研究所最近做了一些社会治理的调研，发现温州的模式可能跟成都的模式不一样，成都的模式可能和北京的模式不一样。就这种组合，到底什么是我们的目标模式，我们现在还在探索的过程当中。

 

下面一个问题，政策执行方面，积极推进和科学合理之间的矛盾。改革这一年过程当中，已经出台了很多改革的措施，在这个改革措施推进的过程中，实际上在很多部门和地方具体执行方面，一刀切的比较多，这个大家可能都有体会。这样的话，很多政策其实是很难作为一个制度长期执行下去的。我们这次深化改革的目标之一就是形成比较稳定的一套制度规范，但是现在这种制度的政策制定，可能没有经过充分科学的论证，所以这样政策的出台，执行起来就会有面临很多实际的问题。像关于政府官员出国的问题，关于出差的规定，包括干部培训的一些规定等等，很多情况其实是跟实际情况之间还是有差别的。

 

我想，这样一些政策执行下去，肯定过一段时间会有一些方式要做调整。但是如果我们很多的政策都是这样猴皮筋，那很有可能降低改革政策措施的威信，对我们最后形成一个稳定的制度是非常不利的。

 

另外，单边推进与整体方案配套协调。刚才实际上永年也已经谈到了，现在我们很多改革需要整体配套的推进。本届政府上来以后，在政府职能转变、简政放权方面做了大量的工作，削减很多审批。这些是非常重要的，也激发了市场的活力。但是有没有测算一下，事前监管放松以后，事中事后需要去加强，需要去增加多少力量去加强。这些问题是要有科学规律的。

 

比如说我这个企业可以注册，不需要经过审批，事后监管方面，监管机构有没有这样的能力，这些方面不是靠一纸行政命令就可以解决的。我正好看到最近财新杂志上有一篇关于环境保护的文章，环评有很多弊病，但是通过一个社会的环保组织，他们持续不断几年的检举，最后把这个问题揭出来了。那里面报道，实际上相关部门其实没有足够的精力去关注，其实问题很简单，要想去发现，这些完全是公开信息，但是我们环评方面存在巨大的问题，是通过这样一个方式去发现，我们政府部门没有及时发现，说明我们目前存在的这些问题可能还很多。

 

不同领域改革之间的协调问题，刚才永年也谈到了，我们现在很多反腐的规定其实是非常重要的。但是另外也必须承认，由于公务员工资体系的极其不合理，其实也形成了一些灰色的空间，在这些灰色空间当中，确实也使得我们一些地方政府很担心，你要每个人仔细去追，每个单位、每个部门可能都会有一些问题，如果我们没有及时配套地建立一个非常有效合理的薪酬激励机制，那我觉得，今后这个问题可能会非常严重，一方面真正能干的有理想的这些人就不在政府干下去了，因为现在政府的薪酬体制，不要说体面的生活，就是基本的生活都难以达到。这种情况下，真正的一批非常能干的、有理想的公务员可能就会离开公共部门，这对我们国家的发展是很大的损失。

 

提一些建议。一是在当前强调发挥市场在资源配置的决定性作用的同时，不应该忘记在中国公共部门的重要性。现在总体来讲，原来政府权力太大，可能需要限制政府的权力，简政放权等等，但是另外一点，中国目前实际的情况下，政府部门、公共部门还是国家的顶梁柱，所以更多的改革是要怎么样使得政府更好地有效地运作，包括薪酬体制的改革。

 

二是政策制定的方式需要改革。最近关于中国智库建设，习近平总书记也有批示，目前在国内关于智库建设也掀起了一个热潮。我看最近中央政治局开会，习近平主席特别谈到要建中国特色的智库体系，这个非常重要，实际上在这个智库体系内，不同类型的政策机构要有所分工，协调发展。目前中国很多公共政策问题并没有经过充分讨论，很多政策研究机构互相是在竞争的，都想通过各种渠道把自己的政策方案递到领导人哪儿去。这样使得很多我们政策方案没有经过充分的研讨、经过多方面利益权衡拿出来，这样很容易造成失误。如果我们有真正比较好的协调分工，那么很多的政策，形成所谓的政策市场，可能对同样一个政策问题，大家有不同的方案，通过各种方式进行讨论、辩论，最后把一些不好的方案或者不全面的方案筛掉，最后提交到决策者手上的可能是质量比较高的。这样的话，也使得我们的改革会成效比较好。

 

另外，我们决策目前的过程，还是有一点比较传统的模式，就是领导、有指示，经营层面封闭起来，起草一个文件，之后专家咨询讨论等等。特定的一些方案可能是有必要的。但是另外一方面，在今天这样的环境下，中国进步到今天，可能还有另外一些方式，通过更公开的一些方式，让更多的社会各个层面来参与到这些政策的讨论甚至辩论，在这个过程中真正汇集民意，形成共识，这样的政策可能质量会更高。

 

三是关于民意的问题。现在网络社会的存在，往往网络的声音可能会被放大。但是另外一点，在所有的社会里面，在公共政策制定过程中，沉默的大多数其实是政策讨论的现实，千万不要把少数的网络的声音当成全体的民意，这样可能会使我们的政策出现偏差。

 

如果说我们能够在过去一年的改革基础之上，能够对它进行梳理，形成一定共识的，利弊分析得比较清楚，利弊权衡有困难，下决心往前推进。方案不清楚的，可以去讨论，认识不清楚的，可以适当去推后，这样来探讨我们的改革路径。这些措施的考虑的基础之上，如果能够重新梳理我们改革的所谓优先顺序，然后进一步明确改革的思路和推进的方式，我们的改革一定会成功。

 

四是关于改革的节奏问题。2020年，当时我们提到作为一个节点，希望形成一个比较稳定的制度框架。刚才王院长提到了非常好的时间点的想法，有些是不谋而合的。可能这样，我们做一些基础性的改革，应该基本完成了。实际上我们这些年改革的碎片化，包括前前后后的反复，一些基础性的问题没有解决，所以我们能不能把一些基础性的改革，到2020年坚定不移地把它完成，我们这次提出依法治国，像我们的基本财税体制，这是国家现代化必须有的制度框架，这个必须得坚决推进。另外，领域性的改革，能够把方向理得比较清楚，但是要想完成，可能还没那么容易。比如关于混合所有制的问题，这个国有企业的改革，另外建立现代国家社会性的监管体系，都需要一个比较长的时间逐渐完善，这个方向非常清楚，然后逐渐推进。还有一些具体的改革问题，我觉得要根据情况来定。所以我们千万不要把一些比较枝节的问题，来动用大量的改革资源去浪费时间，那样可能对改革整体的全面部署是不利的。