文 / 刘向民 中国人民银行条法司副司长

原创声明：本文为作者在2016年4月9日的2016·金融四十人年会暨“金融风险与监管改革”专题研讨会上的发言，由中国金融四十人论坛秘书处整理，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点。

从历史来看，央行自诞生起就一直处于金融体系和金融监管框架的核心。

金融监管是否存在最优模式？通常，各国国情不同，都有各自的安排，但在遇到金融危机时，一些模式的优劣或现有模式的重要缺陷就会暴露出来，可以说，金融危机是对监管模式的一个重要检验。

当然，监管本身的驱动力有很多，比如金融危机是最主要的，现代金融监管就源于大萧条，而其他重要的驱动力还包括经济金融发展的演变、意识形态、政治体制等。但今天的讨论维度比较窄，不可能把所有因素都进行综合性的考虑。

央行的发展大致经历了三个主要阶段

从17世纪央行诞生至20世纪初

基本确立了现代央行体制，明确了央行的公共属性。早期央行是私营或混合机构，20世纪初，随着美联储的建立，基本明确了其公共属性，同时也明确了几项首要的职能，比如货币政策、金融稳定、金融监管等。

上世纪70年代末、80年代初

“里根、撒切尔革命”后，国际上形成了央行和监管分离的潮流，最典型的是英国的银监分设制度，我国也受此影响，设立了一行三会。

当时，提出银监分设的理由包括：

货币政策和监管存在冲突

监管影响央行独立性

监管专业化的好处等

但是，一个重要的、常被忽视的背景是主导意识形态的变化。

这一阶段恰好是去监管化、自由化占据主导地位的阶段。在理论界，凯恩斯主义破产、芝加哥学派兴起，实践上布雷顿森林体系解体、金融自由化全球化成为主流。正是在这一自由放任为主的理论和意识形态背景下，出现了央行和监管分离的思潮。

央行从兼顾监管转为货币政策单一目标制，监管要么分离出去，如英国，要么保留在央行内部但居于从属地位，如美国，金融监管和维护金融稳定的重要性普遍受到忽视。

2008年金融危机爆发以来

国际上对危机教训进行了系统反思，尤其对央行和监管的分离进行了反思，突显了单一目标的重要缺陷，明确了央行的“货币政策”和“金融稳定”即宏观审慎的双重目标，危机后又全面恢复了央行在金融监管体系特别是系统性风险监管中的核心地位。金融监管也经历了从“监管——去监管——再监管”这样一个完整的循环。

从历史来看，有五点启示非常重要

1、必须明确央行是系统性金融风险监管者，同时赋予其与此相匹配的监管职权和手段。

2、必须统一金融监管职能（无论是宏观审慎还是微观审慎）与最后贷款人职能，即买单的人必须负责监管，监管的人同时要有能力买单，否则必然造成巨大的道德风险和监管的空白、冲突。最后贷款人职能和监管职能的分割是造成当前金融风险积聚的重要原因。

3、宏观审慎和微观审慎不可分割。

4、金融监管对有效履行货币政策至关重要，如果缺乏监管职权，就得不到金融机构和金融市场 的一线信息，会导致货币政策有效性受到影响，甚至脱节和滞后。

5、审慎监管和行为监管可以适当分离，但也要加强协调。