来源: 21世纪经济报道
近日，国务院发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），启动了一轮户籍制度改革大幕。
“户籍登记仅仅服务各级政府、部门的时代过去了，户籍信息广泛涉及公众生活、单位生产、社会服务、政府行政和国家司法，已经成为全社会甚至全民都经常需要的最基本的公共信息了，再由警察严格管控甚至予以保密就不合适了。”中国警察协会学术委员会委员、中国人民公安大学治安学院教授王太元对21世纪经济报道分析，现在需要讨论户籍到底该交由哪个部门管理更为合适。
就户籍管理机关的由来、问题和改革方向，21世纪经济报道专访了王太元。
多数国家警察不管户籍
《21世纪》：新中国建立以来，户籍就一直由公安部门主管么？
王太元：新中国成立初期，城市户籍由公安机关主管，乡村户籍由民政等部门主管。1956年2月，为解决广大农村户籍登记此有彼无、时有时无等严重问题，同时服务于基本形成的计划经济体制，国务院决定全国城乡户籍统一由公安机关主管。
《21世纪》：统一管理可以，但为什么一定要交给公安机关呢？
王太元：当时与现在的差距不大，主要从两个方面考虑。一方面，警察管理户籍，能深入社区、方便群众。中国警察从诞生之日起，就坚持扎根社区的正确方向，逐个社区指定警察专责管护，而其他行政机关管理人员集中在县以上机关，因此，与公众日常生活关系密切的户籍登记交由公安机关主管，在当时是顺理成章，到今天也并没有什么不对。另一方面，警察具有较高权威，管理相对严格。从一般意义上讲，警察是具有高度组织纪律性的强力管控机关，对管理受众而言，警察权威不容挑战，而其他部门无此权威因而阻力更大。
《21世纪》：时至今日，您觉得当年管理机关是否应当调整？
王太元：其实，不只现在，我们早就在思考甚至谋划变革了。警察行政是其他行政的前锋，一些缺乏制度规范而又必须管理的事务，往往交给警察代管一段时期，因此，在很多国家，近现代户籍管理开始往往是交由警察管理的；从警察管理开始，各国尝试过多种体制，例如交由司法部门管理，交由民政、社会福利部门管理等等。从趋势来看户籍登记基本属于民事登记，应当说逐步交由民政、社会福利部门比较合适，因而，境外多数国家警察已经不管户籍登记了。
《21世纪》：户籍管理机关的变革早就考虑但至今没变，您认为原因何在？
王太元：中国警察查破案件确实要发动群众、查找各种线索。就查破案件而言，登记户籍所能提供的方便基本忽略不计，但它占用警力、形成矛盾、产生问题却是日益严重，甚至到了公安机关难以承受的地步。这方面的问题，其实公安机关户籍工作者和社会公众都有目共睹。二十多年前，我们就专题研究过这一问题，结果是公安机关能交出户籍登记，但由哪个部门来承接却难于定论。
户籍管理不再“交不出去”
《21世纪》：从《意见》来看，整个社会管理格局发生了很大变化，户籍的功能发生了明显变化，户籍管理机关调整是应当重新纳入议事日程？
王太元：应当重新考虑的，主要是需求与可能两方面。从社会需求看，户籍登记仅仅服务各级政府、部门的时代过去了，户籍信息广泛涉及公众生活、单位生产、社会服务、政府行政和国家司法，已经成为全社会甚至全民都经常需要的最基本的公共信息了，再由警察严格管控甚至予以保密就不合适了。二十多年的机构改革，政府的经济管理体系大幅度缩减，而社会服务领域不断扩展，触角深入社区居民之中的早已不只是公安部门。至少，民政部门、人力资源与社会保障部门、卫生和计划生育部门这三大部门，都有了从基层社区到中央政府的完整管理网络，“交不出去”问题基本解决了。
《21世纪》：您觉得户籍管理交由哪个部门去管比较合适？
王太元：自从劳动人事部更名为人力资源和社会保障部之后，我认为户籍管理交给人社部门统管似乎更好些，尤其是全面推行基本公共服务均等化，各级各地人社部门不全面掌握住户人口信息资料不行，不全面履行相关的信息收集管理责任也不行，既然离不开、扔不掉，何不统管起来？再考虑，本届政府推行的“大部制”，原先设计方案本来就有民政部与劳动人事部合并形成社会工作部的考虑，我更觉得，让户籍管理从公安机关转移出来，让进一步改革合并更多社会工作部门的人社部门统管，应当是更科学、稳妥因而可行的。
《21世纪》：您认为应如何设计户籍管理机关调整的路线图？
王太元：这次的户籍改革文件《意见》已经把路线图基本标志出来了：第一步，建立城乡统一的户口登记制度，城乡、农业户口统一登记为居民户口，以釜底抽薪方式让附着在户口本上的各种利益再也无处附着。第二步，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，在相关制度改革的同时依法强化各项管理及其自身的管理信息系统。第三，建立居住证制度。居住半年以上的人在居住地申领居住证，登记为常住户口，享有与当地户籍人口同等的基本权利，共享公共服务均等化。第四，建立、健全按现住地普遍、全面地登记人口登记的制度，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。第五，建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，作为各地区、各部门所需住户人口信息的基本来源。第六，相应变革和完善分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。
《21世纪》：您认为，从目前的路线图来看，户籍管理机关改革的核心是什么？
王太元：我的概括就是，以信息共享倒逼办事程序简化和体制改革。使计划经济时期形成的机构林立局面失去制度基础，再一次机构改革时，事权分散、职责重复交叉的部门形成统一的大部制，就是水到渠成的事了。
